Résumé analytique

La présente évaluation du système de gestion des finances publiques de la République de Djibouti est la première évaluation selon la méthodologie PEFA. Elle est réalisée par une équipe d’experts internationaux en gestion des finances publiques constituée de M. Sofiane Fakhfakh (Chef de la mission d’évaluation) et MM. Pierre Demangel, Jacques Perreault et MME Sylvie Zaitra (membres de l’équipe d’évaluation) appuyée dans leur mission par trois experts nationaux MM. Mahdi Ahmed, Mag-Teeray Ibrahim et Mohamed Omar Ibrahim.

Les experts adressent leurs vifs remerciements à M. Ilyas Moussa Dawaleh, Ministre de l’économie des finances et de l’industrie, à M. Isman Ibrahim Robleh, Ministre du budget, à M. Abdou-Razak Ahmed Idriss, Secrétaire général du Ministère de l’économie des finances et de l’industrie et tout particulièrement à M. Simon Mibrathu Secrétaire général du Ministère du budget, à la fois pour les soutiens techniques et matériels qu’ils ont apportés, et pour la qualité de leur accueil.

Les experts remercient également tous les cadres des administrations et institutions rencontrés tout au long de l’évaluation. Les experts remercient également, pour leurs appuis et soutiens, M. Boubacar-Sid Barry, représentant résident de la Banque mondiale à Djibouti, M. Fabrice Basile Chargé d’affaires a.i. de l’Union européenne à Djibouti et MME. Hélène Vidon, directrice de l’Agence française de développement à Djibouti et à M. Jean Charles Amon Kra, point focal de la Banque mondiale et Coordonnateur général de l’évaluation PEFA pour le compte de l’ensemble des partenaires techniques et financiers.

Objet et gestion de l’évaluation

L’objet de cette évaluation est de mesurer la performance du système de gestion des finances publiques de Djibouti selon la méthodologie PEFA 2016. Cette évaluation ne comprend pas d’évaluations complémentaires de la performance du système de GFP sensible au Genre et sensible au Climat.

Cette évaluation couvre les sept piliers de la gestion des finances publiques et mesure l’impact de cette gestion sur les trois principaux objectifs de la gestion des finances publiques suivants : (i) la discipline budgétaire globale, (ii) l’allocation stratégique des ressources et (iii) l’utilisation efficiente des ressources à des fins de prestation de services publics. Cependant, cette évaluation n’analyse pas de manière directe la gouvernance des institutions et ne mesure pas la performance dans la prestation des services publics.

Un collège de réviseurs regroupant le Gouvernement, le Secrétariat PEFA, la Banque mondiale, l’Union européenne et l’Agence française de développement ont été invités à examiner les versions successives du rapport PEFA dans le cadre du processus de contrôle qualité « PEFA CHECK ».

L’évaluation a été supervisée du côté Gouvernement par M. le Ministre de l’économie des finances et de l’industrie et M. le Ministre du budget, et du côté partenaires techniques et financiers par M. le représentant résident de la Banque mondiale à Djibouti, chef de file des partenaires sur cet exercice d’évaluation.

L’équipe de supervision comprend des représentants du Gouvernement, en l’occurrence M. le Secrétaire général du Ministère de l’économie, des finances et de l’industrie et M. le Secrétaire général du Ministère du budget, M. le Directeur de la dette publique, M. le directeur du financement extérieur, et des représentants de la Banque mondiale, de l’Union européenne et de l’Agence française de développement.

Couverture, calendrier, champ d’application et période couverte

L’évaluation couvre toute l’administration centrale, qui englobe au sens du manuel des statistiques des finances publiques du FMI l’administration budgétaire centrale (ministères dont les services centraux et les déconcentrés), les établissements publics à caractère administratif (EPA, et assimilés) et la Caisse nationale de sécurité sociale et la caisse militaire de retraite. Sont exclues de l’évaluation les entreprises publiques qui n’entrent dans le champ de l’évaluation qu’en ce qui concerne l’incidence de leur gestion sur les finances publiques, et les régions et communes qui ne sont prises en compte que pour ce qui est de leur relation budgétaire avec l’Administration centrale.

L’évaluation s’est déroulée entre mars et novembre 2022 et a bénéficié des données recueillies au cours des trois missions de terrain, et porte sur les trois derniers exercices clôturés, à savoir 2018, 2019 et 2020. Pour certains indicateurs l’évaluation intègre, conformément aux prescriptions de la méthodologie PEFA, les données les plus récentes se rapportant aux exercices 2021 et 2022. Le respect de la méthodologie de l’évaluation fait l’objet d’un contrôle rigoureux de la part du Secrétariat PEFA. L’évaluation a été lancée le 30 mars 2022 par une formation assurée par le Secrétariat PEFA, à la suite de laquelle une première liste exhaustive de documents a été transmises au Gouvernement. La première mission de terrain a été organisée au cours du premier semestre de l’année 2022, exactement du 19 au 23 juin 2022. Les données prises en compte sont celles disponibles et communiquées entre le 12/04/2022 au 28 novembre 2022.

Les travaux se sont déroulés suivant trois phases : (i) une phase préparatoire (mars-mai 2022) marquée par la validation de la note conceptuelle, le lancement officiel de l’évaluation par la formation et la transmission d’une liste initiale des données requises pour l’évaluation ; (ii) une phase de missions de terrain (juin-novembre 2022) au cours de laquelle trois missions à Djibouti ont été réalisées respectivement du 19 au 23 juin 2022, du 18 au 29 septembre 2022 et du 20 au 24 novembre 2022, consacrées à la collecte des données et aux séances de travail avec les institutions et les services impliqués dans la gestion des finances publiques à Djibouti. Cette deuxième phase a été également marquée par la préparation et par la transmission au Gouvernement d’un rapport préliminaire qui a permis de partager et de stabiliser les constats préliminaires sur la base des données transmises, de compléter les données jugées à enjeu pour la notation et de communiquer davantage sur la méthodologie de notation des indicateurs ; enfin (iii) une phase post-terrain (décembre 2022-février 2023) consacrée principalement à la rédaction des versions successives du rapport PEFA et à la dissémination des résultats de l’évaluation.

Résultats de l’évaluation et impact sur les principaux objectifs financiers et budgétaires

Le cadre de mesure de la performance du système de gestion des finances publiques recense 31 indicateurs de la performance de tout système de gestion des finances publiques transparent et cohérent. Les résultats mettent en évidence une solidité du système de gestion des finances publique de Djibouti dans treize domaines (indicateurs) de la GFP et des marges de progrès très importantes dans les autres domaines.

L’intérêt du PEFA est que cette évaluation permet d’analyser la manière dont la performance dans ces différents domaines de la gestion des finances publiques influe sur la réalisation des trois principaux objectifs financiers et budgétaires complémentaires suivants : (i) le maintien de la discipline budgétaire, (ii) la capacité de définir des stratégies publiques et d’allouer les ressources en tenant dument compte de ces stratégies et (iii) la fourniture efficace des services publics.

Il ressort de cette évaluation de la performance des systèmes de gestion des finances publiques de Djibouti que le système est très favorable à la réalisation de l’objectif de discipline budgétaire, mais qu’il est moins favorable à l’atteinte des objectifs d’allocation stratégique des ressources et de prestation de services publics de qualité.

Une explication résumée de la manière dont la performance du système de gestion des finances publiques de Djibouti influe sur la réalisation de ces trois principaux objectifs est présentée ci[1]après.

La discipline budgétaire globale

Le Budget Général de l’Etat à Djibouti est un budget unifié élaboré suivant une classification administrative et économique qui renforce la responsabilité en matière d’exécution des dépenses. Le budget couvre l’ensemble des dépenses courantes et des dépenses d’investissement de l’Administration budgétaire centrale, qu’elles soient sur financement national ou financées par des prêts ou des dons d’organismes multilatéraux ou bilatéraux. Mais cette discipline est fragilisée par l’importance des recettes et des dépenses des unités extrabudgétaires et non rapportées dans les états financiers de l’Administration budgétaire centrale.

La situation financière, la surveillance et contrôle des établissements publics, des caisses de sécurité sociale, des entreprises publiques et des collectivités locales ne font l’objet que d’un suivi limité. Le suivi des passifs éventuels et autres risques budgétaires demeurent non recensés, aucune analyse des risques budgétaire n’est produite, transmise à l’Assemblée ou publiée. Depuis 2016, un vaste programme de réforme a été engagé sur la gouvernance des organismes publics dont l’opérationnalisation devrait être totalement effective au cours de l’année 2023. Les données sur l’exécution du budget sont disponibles rapidement dans la Loi de Règlement, et l’élaboration du TOFE par la Direction du budget en matière de prévisions et d’exécution permet de comparer le budget à l’exécution en suivant le cadre d’analyse du PEFA. Les principales conditions relevant de la discipline budgétaire et financière sont en effet réunies, comme en témoignent la fiabilité du budget et la réalisation des objectifs de stabilité qui lui sont fixés. Un alignement du total des recettes et des dépenses effectives sur les prévisions budgétaires est enregistré malgré une variabilité de la composition économique et fonctionnelle de ces recettes et de ces dépenses. Au cours de la période sous revue le déficit budgétaire s’est situé entre 1% et 2% du PIB, et en 2020 la crise de la COVID-19 a entrainé des dépenses inattendues financées par des dons non prévus en loi de finances. En outre, le report du paiement de la dette à certains créanciers a entrainé un paiement d’intérêts d’environ 50% des prévisions.

La discipline budgétaire se trouve également affirmée en matière de gestion des projets d’investissement financés sur ressources extérieures qui font l’objet systématiquement d’analyses économiques et d’un suivi régulier, sauf que ces bonnes pratiques ne sont pas affirmées par un texte juridique définissant un cadre national de formulation, de sélection et de priorisation des projets d’investissements publics, qu’ils soient financés ou non sur ressources extérieures.

En dépit de l’absence de Compte Unique du Trésor, un plan de trésorerie est établi annuellement et actualisé chaque mois, et un transfert quotidien des recettes sur les comptes du Trésor à la Banque centrale est fait pour la plupart des recettes budgétaires.

Des liens à la fois statutaires et opérationnels, entre la Direction générale de la trésorerie et la Banque centrale de Djibouti facilitent les rapprochements bancaires.

Le suivi de l’exécution budgétaire et comptable est limité par l’absence d’un dispositif de suivi des arriérés de paiement, par des insuffisances des applicatifs budgétaires et comptables qui ne permettent pas d’avoir des productions automatiques d’exécution budgétaire et comptable jusqu’au stade du paiement. Des mesures systématiques de contrôle a priori des engagements de dépenses sont en place, mais leur efficacité reste limitée par l’absence d’interface entre les contrôles d’engagement et les informations sur les décaissements au niveau des ordonnateurs, et l’absence de contrôle hiérarchisé.

Les rapports financiers en cours ou en fin d’exercice ne comportent pas de données sur les actifs et passifs corporels, incorporels et financiers, et le référentiel comptable ne se positionne pas par rapport aux normes internationales. Cet état des lieux limite le champ d’intervention de la Cour des comptes qui dispose de peu de moyens et d’opportunité pour conduire des audits spécifiques sur la gestion des comptables et administrateurs publics. Le rôle de la Cour des comptes dans l’examen de l’exécution budgétaire donne un retour pertinent et essentiel sur les faiblesses systématiques et systémiques de la présentation des états financiers et l’intégrité de l’information financière produite par les systèmes de gestion des finances publiques.

L’allocation stratégique des ressources

L’objectif d’une allocation stratégique des ressources publiques reste une priorité pour le Gouvernement. L’atteinte de cet objectif figure parmi les priorités du prochain programme de réforme qui sera formulé à la suite de cette évaluation PEFA.

La documentation budgétaire fournit l’information essentielle sur le projet de budget, mais pas d’éléments d’information se rapportant à la performance attendue et à la performance atteinte par les administrations publiques. L’évolution ne sera rendue possible qu’avec l’introduction de la budgétisation par programme axée sur les résultats.

Certains ministères préparent des documents de stratégies sectorielles alignées sur la SCAPE et sur « Djibouti ICI » prescrivant des orientations en termes d’objectifs à atteindre. Cependant, ces stratégies souffrent dans leur mise en œuvre de l’absence de plans opérationnels chiffrés, actualisés et alignés sur les contraintes budgétaires et qui permettent de définir le cheminement vers l’atteinte des objectifs.

Le Gouvernement s’est engagé tout récemment dans la mise en place de cadres budgétaires à moyen terme, mais cette activité n’est pas encadrée par une feuille de route pour le déploiement de la programmation budgétaire triennale dans la sphère publique. La programmation budgétaire triennale est le fondement de la budgétisation basée sur les politiques publiques.

La gestion des investissements publics souffre de plusieurs insuffisances dont notamment l’absence de directives nationales prescrivant des critères de sélection des projets d’investissements publics. Cette gestion est confrontée également à l’absence d’une entité centrale qui examine les projets d’investissement et les classe par priorité en tenant compte d’un certain nombre de critères : (i) la maturité, (ii) l’assainissement du foncier, (iii) le rattachement aux objectifs stratégiques, etc. L’évaluation PIMA que le Gouvernement vise à réaliser permettra d’identifier de manière très précise les forces et les faiblesses du système en vue de mettre en œuvre les actions de réforme adéquates en la matière.

L’allocation stratégique des ressources est affaiblie par la non utilisation de la classification fonctionnelle et par le non déploiement d’une classification par programme. La mise en œuvre de ces deux classifications figure parmi les actions prioritaires de réforme du Gouvernement au cours des prochaines années.

L’examen des projets de lois de finance et des projets de lois de règlement par l’Assemblée nationale est limité par le manque de temps et de moyens de la Commission Finances, et par la soumission tardive des états financiers et donc du rapport de la Cour des comptes à l’Assemblée nationale. Mais cet examen est limité aux documents qui sont soumis à l’examen qui ne comprennent pas de projet ou de rapports annuels de performance permettant un débat sur les politiques publiques et leur mise en œuvre.

La prestation efficiente des services publics

La prise en compte de cette dimension d’efficience dans le cadre budgétaire est rendue difficile en l’absence d’un budget programme qui place cette dimension parmi les objectifs à atteindre et faisant l’objet d’un reporting annuel. Par ailleurs, les établissements publics, les administrations de sécurité sociale et les entreprises publiques sont des démembrements de l’Etat et sont généralement crées, quelle que soit la forme juridique, pour permettre une meilleure souplesse dans la gestion en vue de faciliter l’atteinte des objectifs et la prestation efficiente des services publics à l’adresse des citoyens et des opérateurs économiques.

La difficulté est double en matière de suivi et d’évaluation des services rendus par les établissements publics. Il s’agit en premier lieu de l’absence de cadres de performance (tels que les contrats de performance) liant l’Administration centrale à ces entités. Il s’agit deuxièmement des insuffisances enregistrées en matière de gouvernance qui limitent sensiblement l’atteinte de l’objectif de prestation efficiente des services publics. Conscientes de ces difficultés, les autorités ont élaboré un modèle de Contrat de Performance (CoP) qui a été soumis à l’appréciation du SEPE avant signature, et un projet de décret portant obligation d’un CoP avec son annexe (modèle de CoP) est déjà rédigé et sera soumis à approbation pour 2023.

La prestation efficiente des services publics est également évaluée à la lumière de la qualité des services rendus par les ministères sectoriels aux populations. Dans le cadre de cette évaluation, deux ministères sectoriels (le ministère en charge de l’éducation et le ministère en charge de la santé) ont été sélectionnés.

La performance enregistrée en matière de prestation efficiente des services publique demeure basique. Il existe des mécanismes de suivi des ressources mises à la disposition de ces unités de prestation de services de base mais que cela souffre de l’absence d’une mesure de la qualité et de la performance dans la prestation des services en rapport avec les ressources mobilisées. Enfin, la prestation efficiente des services publics est très sensible à l’état de développement de la décentralisation et des services rendus par les collectivités locales. La décentralisation à Djibouti est encore à ses débuts, une situation qui ne favorise pas le développement de services publics aux populations locales. L’évaluation faite du système de transfert et de répartition horizontale des ressources mises à la disposition des collectivités locales conclut que ce système souffre de l’imprécision des règles en vigueur de répartition horizontale de transferts. En outre, le constat est fait d’un système de gestion des finances locales peu développé qui ne permet pas l’élaboration, le vote et l’exécution d’un budget ainsi que la reddition des comptes conformément aux bonnes pratiques en vigueur.

En conclusion, la prestation efficiente des services publics, bien que figurant parmi les priorités du Gouvernement, reste limitée par les faiblesses du système de gestion des finances publiques telles que énumérées plus haut. En outre, le suivi limité de la passation des marchés publics ne permet pas de garantir la mise en concurrence nécessaire et l’application du principe de « Value For Money » dans toutes les dépenses de biens et services et les dépenses d’investissements. Enfin un cadre de mesure de la performance n’est pas encore établi, ce qui ne permet pas à la Cour des comptes et à l’Assemblée nationale d’examiner l’impact ou de statuer sur la performance des politiques publiques.

Rappel de l’agenda ou du programme de réformes de la gestion des finances publiques

Les réformes des finances publiques à Djibouti sont à resituer dans le cadre des orientations générales du pays : (i) le programme vision 2035, lancé en juin 2015 avec l’ambition de positionner le pays comme une plaque tournante de l’économie régionale et continentale, (ii) le Plan National de Développement (PND) et à ses trois grandes orientations (institutions, connectivité, inclusion), ainsi qu’à la banque du projet 2020-2024 qui lui est associée, (iii) les dispositifs plus spécifiques de modernisation, comme la toute récente feuille de route de l’économie numérique et de l’innovation présentée en mars 2022. Certaines actions de réforme ou de modernisation en gestion des finances publiques ont été développées par le Ministère du budget et par le Ministère de l’économie des finances et de l’industrie avec une logique spécifique dans des secteurs particulièrement importants avec le soutien des partenaires de développement du Pays (exemples : PARCI, PAMAP, GDES, PROSPERO, ADIL, etc.). Parallèlement à ces actions spécifiques, il y a eu aussi des initiatives du ministère du budget pour mettre en œuvre les actions de réforme ponctuelles, avec notamment un plan d’action pour la période 2020-2021.

L’utilité d’un état des lieux global pour préparer une stratégie de réforme des finances publiques s’est avéré nécessaire et c’est pour cette raison que le Gouvernement avait décidé de mener cette évaluation PEFA. En effet, les mesures de réforme isolées prises par les autorités djiboutiennes et les appuis importants apportés par les partenaires du développement de Djibouti méritent de disposer d’un état des lieux exhaustif sur les forces et faiblesses du système de gestion des finances publiques. Cette évaluation permettra de fournir des constats et une aide à la formulation d’une stratégie globale des réformes de la gestion des finances publiques définissant les priorités sur le moyen et long terme, séquencer les actions de réforme dans le temps et fédérer les appuis des partenaires autour d’un document de référence en la matière.

Le plan d’action du ministère du budget pour 2000–2021 comportait 9 programmes, déclinés en 73 actions d’ampleur variée, portant sur une grande partie de la compétence du ministère du budget. Il concernait à titre principal la gestion de l’administration budgétaire centrale, mais aussi le soutien aux autres entités publiques, y compris les récentes collectivités locales.

Parmi ces programmes on retrouve le programme de renforcement de la programmation budgétaire ayant notamment pour objet de mettre en place une démarche de la programmation budgétaire triennale ; les trois programmes relatifs aux recettes visaient à «la modernisation et au renforcement des impôts directs », au renforcement de la direction des douanes et à celui de la direction du domaine ; le programme de renforcement de l’exécution 17 budgétaire ; le programme de renforcement de la direction de la trésorerie générale ; le programme de renforcement des contrôles de la direction de la comptabilité publique et de l’IGF, le programme de renforcement de la gestion de la dette publique ; etc.

Si le niveau de réalisation du plan d’action du ministère du budget n’est pas significatif, cela tient principalement, outre l’impact de la crise pandémique, à l’absence d’une stratégie de réforme globale du système de gestion des finances publiques, à l’ambitieux calendrier supposant notamment la mobilisation de personnel et de moyens largement supérieurs aux disponibilités. Tous les éléments du plan d’action 2020-2021 peuvent certainement être repris, suite à l’évaluation PEFA, mis en cohérence et alignés sur des priorités formulées dans le cadre d’une stratégie globale de réformes de la GFP. Elle donnera lieu à feuille de route sur laquelle tous les partenaires s’aligneront pour appuyer l’effort du Gouvernement en matière de réforme de la GFP. L’utilisation de l’évaluation devrait permettre de compléter le recensement, d’identifier d’autres domaines de réformes et de refaire le point sur la hiérarchisation des priorités.

La volonté des autorités de mener des réformes génératrices de meilleures performances dans la gestion des finances publiques est affirmée. Elle se traduit par l’existence même du plan d’actions évoqué ci-dessus, et par l’engagement opérationnel de plusieurs réformes avec le soutien des PTF, mais aussi dans la décision de tirer des conséquences d’évaluations sectorielles comme le DeMPA, le TADAT ou le MAPS, et plus encore de valider le lancement d’une évaluation plus globale dans le cadre de la présente évaluation PEFA. La disposition de l’outil de diagnostic global retiré de l’évaluation va permettre de documenter et de faciliter l’élaboration d’une stratégie globale de réforme de la gestion des finances publiques, la préparation de plans d’actions opérationnels chiffrés déclinant les priorités stratégiques en actions concrètes, prenant la place du plan d’action du Ministère du Budget étant arrivé à échéance.

Cela met en évidence tout l’intérêt qui s’attache à ce que le constat sur les atouts et faiblesses du système de GFP à Djibouti soit partagé. C’est bien l’orientation qu’ont choisie les autorités djiboutiennes, et au premier chef le ministère de l’économie et des finances chargé de l’industrie et le ministère du budget, en recourant à une évaluation PEFA comme base pour la formulation d’une stratégie de réforme de la GFP. Cela paraît de nature à conforter les choix des PTF de soutenir les efforts du Gouvernement dans la modernisation du système de GFP en facilitant la sélection dans cette feuille de route de nouveaux programmes justifiant un soutien technique et financier