Cote D'Ivoire 2019

 

    1. Objet de l’évaluation

Faisant suite à deux exercices PEFA qui ont eu lieu en Côte d'Ivoire, respectivement en 2008 et en 2013, la mission d'évaluation composée de trois experts internationaux supervisée par le secrétariat PEFA, la Délégation de l’Union européenne (qui la finance et est chef de file des bailleurs), la Banque mondiale et l’Agence française de développement a pour objectif général d'évaluer, en coopération avec le gouvernement, la performance du système de gestion des finances publiques en utilisant la nouvelle méthodologie PEFA de 2016. Elle doit fournir une situation de référence pour le futur. Cette analyse doit également permettre de mesurer l'évolution de la performance et les progrès réalisés au regard de l'évaluation précédente (PEFA 2013) et faire ressortir les perspectives pour une gestion plus performante des finances publiques. L’analyse porte, de façon générale, sur les exercices 2014-2015-2016, mais intègre, pour les indicateurs qui le permettent, les données le plus récentes (juin 2018) et concerne toute l’administration publique centrale (à l’exclusion donc des entreprises publiques et des collectivités décentralisées, mais y compris les services déconcentrés).

 

Les résultats de l’évaluation PEFA 2017 devraient servir de base au Gouvernement pour le suivi et la mise en œuvre des réformes dans le domaine des finances publiques et pourront être utilisés par les Partenaires Techniques et Financiers (PTF) dans le dialogue avec le Gouvernement sur les aspects liés aux finances publiques. Cette nouvelle évaluation devrait également permettre d'actualiser le SDRFP.

    1. Principales conclusions et incidence sur la discipline budgétaire, l’allocation stratégique des ressources et la fourniture des services publics

Le système de gestion des finances publiques de la Côte d’Ivoire sur la période est en rapide mutation, notamment dans le cadre de la transition vers le nouveau système fondé sur la responsabilité programmatique dont les principes ont été définis par les 6 directives de l’UEMOA de 2009[1]. Il intègre par ailleurs les transformations induites par l’introduction des nouvelles technologies dans la sphère de la gestion publique et les nouvelles pratiques préconisées au niveau international.

 

Un dispositif institutionnel robuste appuyé d’outils informatiques performants et d’une volonté politique ferme se conjugue pour assurer une bonne discipline budgétaire globale (voir indicateurs PI-1 et PI-2), en dépit d’un système de contrôle et vérification a posteriori et des bases juridiques présentant quelques faiblesses.

 

La mise en place d’outils de programmation macroéconomique et budgétaire pluriannuels de qualité a porté l’allocation stratégique des ressources globales à un bon niveau, mais les instruments techniques – CDMT et programmes – et les procédures administratives afférentes ne sont systématiquement déployées dans tous les ministères que depuis 2017.

Le pilotage des services publics, au-delà de l’obligation d’assurer leur continuité à quoi pourvoit la bonne discipline budgétaire, pâtit de la relative faiblesse de la gestion stratégique sectorielle et de l’insuffisance d’instruments propres, notamment des outils de la gestion axée sur les résultats, de la supervision relativement faible des entreprises publiques et des EPN, et d’un système d’information, de contrôle et d’évaluation des services fournis par l’administration centrale à améliorer.

 

La discipline budgétaire

 

La discipline budgétaire globale

 

La bonne réalisation des prévisions budgétaires globales initiales en recettes comme en dépenses, le niveau modéré de l’endettement public et du déficit budgétaire témoignent a posteriori de la capacité d’assurer la discipline budgétaire des autorités ivoiriennes sur la période. L’administration dispose pour cette maîtrise d’importants atouts techniques.

 

Les atouts qui ont permis une bonne discipline budgétaire

 

La crédibilité budgétaire, tout à la fois résultat et point d’ancrage essentiel d’une stratégie de maîtrise budgétaire, a été continûment maintenue. Elle a été assurée, par une procédure de préparation budgétaire ordonnée et bien encadrée par des perspectives de moyen terme macro-économique et macro budgétaire de bonne qualité et d’une exécution bien maitrisée.

 

La stabilité et la couverture de la nomenclature budgétaire, bien que présentant quelques faiblesses, y a contribué de façon essentielle, notamment grâce à l’usage régulier et courant de la nomenclature fonctionnelle.

 

La documentation transmise à l’Assemblée nationale, répondant aux besoins de l’analyse du budget, lui permet d’exercer ses pouvoirs de décision souverains, d’être acteur dans la protection des équilibres financiers et de garantir la qualité des services publics, sans toutefois que l’Assemblée fasse usage de ses droits d’amendement.

 

L’encadrement administratif et financier a priori des établissements et des collectivités territoriales permet aussi aux autorités centrales de veiller à ce qu’ils évitent d’accroître indirectement les déficits publics par des gestions déséquilibrées comme le montre l’analyse de l’indicateur PI-10.

 

Les gestions de la dette et de la trésorerie, désormais réunifiées dans un pôle commun bénéficiant de bons outils de gestion, atteignent des niveaux de qualité satisfaisant : une stratégie de la dette bien structurée, une prévision de trésorerie perfectible, mais continûment suivie, un compte central consolidant les soldes des comptables publics organisés dans un réseau bien structuré, responsabilisé et centralisé.

 

Bien qu’entachée de certaines insuffisances - notamment l’usage des avances de trésorerie qui, bien que contrôlé, reste à un niveau relativement élevé, les retards dans le paiement des salaires des nouveaux recrutés et des bases juridiques qui résultent d’une succession de textes dont la cohérence n’est pas entièrement assurée - la robustesse d’ensemble de la chaîne de la dépense dans tous ses compartiments (salaires, marchés publics et dépenses de fonctionnement et de dette) fondée sur une séparation des tâches et des responsabilités efficace et claire et encadrée par des outils informatiques performants permet d’éviter des dérapages budgétaires significatifs.

 

La qualité et la rigueur des procédures de dépenses et de recettes et les outils utilisés pour l’enregistrement comptable assurent un suivi trimestriel régulier quoiqu’un peu tardif de l’exécution budgétaire qui permet les réorientations de trajectoire s’avérant nécessaires.

 

Les faiblesses qui peuvent la compromettre

 

La discipline budgétaire globale a été obtenue ; toutefois, malgré des réajustements sectoriels relativement importants des crédits, qui pèsent sur la crédibilité des budgets ministériels, favorisés par un usage encore limité des budgets programmes (CDMT) publiés, le basculement aux budgets de programme n’étant pas encore en vigueur durant la période sous revue.

 

La supervision des entreprises publiques bien que récemment renforcée est encore insuffisante, mais les risques réels - non évalués - qu’elles font courir au budget ne se sont pas matérialisés sur la période. Et, plus généralement, l’évaluation des risques budgétaires en est seulement à ses tout débuts.

 

Le suivi des arriérés de paiement, assuré par le seul contrôle des Restes à Payer (RAP), et présentant quelques anomalies aux règles comptables[2], introduit toutefois une légère opacité sur la maitrise de la trésorerie et des dettes, qui paraît néanmoins bien assurée, selon les données fournies.

 

La collecte des ressources, autre élément fondamental de la discipline budgétaire, est soutenue par une bonne information des contribuables, mais est fragilisée par des contrôles et enquêtes fondés en partie seulement sur les outils existants les plus efficaces tels que l’analyse des risques (déployée à la DGD, à ses débuts à la DGI) et l’usage des méthodes systématiques ainsi que par un plan d’amélioration du civisme fiscal en phase de renforcement.

 

Le respect de la discipline budgétaire pourrait, en outre, être érodé par les effets à terme de la persistance d’insuffisances structurelles : le déploiement de la fonction d’audit interne et la prise en compte des risques dans les missions des inspections ministérielles et interministérielles, sont à leur début ; le contrôle externe par la Cour des comptes est d’une portée relativement faible; enfin, la gestion des actifs comporte quelques insuffisances en dépit de l’établissement d’un bilan annuel.

 

L’allocation stratégique des ressources 

 

Si l’allocation stratégique des ressources est de bonne qualité à l’échelle de l’ensemble du budget, elle demeure en deçà des besoins au niveau sectoriel des services publics.

 

 

 

 

Les forces

 

Le strict cadrage du budget par des perspectives macroéconomiques et macro budgétaires (CBMT) très analytiques et détaillées et appuyé par des prévisions de dépenses par fonction et en dépit de l’absence de « chaînage »[3], est un élément fondamental de bonne allocation stratégique des ressources.

 

Comme l’est aussi l’existence, déjà mentionnée, d’une stratégie de la dette à moyen terme (SDMT) de qualité, régulièrement actualisée et suivie et d’une centralisation très poussée des soldes de trésorerie qui ne fait pas peser sur les allocations stratégiques des ressources des contraintes de trésorerie différenciées selon les secteurs (à l’exception des comptes d’affectation spéciale CAS)).

 

Le bon suivi de l’exécution budgétaire cours d’année, en dépit de ses retards, en contribue aussi à la bonne gestion des allocations de ressources, par les réajustements rapides éventuels qu’il permet.

 

Les faiblesses

 

Ces forces du système d’allocation stratégique globale de ressources font défaut au niveau sectoriel. En témoignent d’abord l’absence de nomenclature programmatique, la LOLF de 2014 n’étant pas entrée en vigueur dans ce domaine, ainsi que l’institutionnalisation récente de CDMT (2017 pour tous les ministères) qui ont sans doute fortement contribué aux importantes réallocations de crédit en cours d’année entre les ministères.

 

Cette insuffisance est aggravée par une supervision stratégique seulement amorcée des entreprises publiques.

 

Il s’ensuit aussi que le législateur ne peut exercer son pouvoir en toute clarté sur les grands choix stratégiques d’emploi des recettes publiques, au niveau de la programmation triennale (le PND, plan national de développement global, épine dorsale du PIP et du budget, qui doivent mettre en œuvre le PND, ayant été largement débattu avant son adoption).

 

L’absence de connaissance exhaustive et de suivi précis des actifs détenus par l’Etat ne permet pas de prendre en compte tous les facteurs qui conditionnent la pertinence des décisions d’allocation stratégique des ressources, en premier lieu des investissements. Comme y contribue aussi l’insuffisance des audits, enquêtes, contrôles et évaluations a posteriori dont font l’objet les services publics fournis aux citoyens, au niveau du contrôle interne comme au niveau du contrôle externe.

 

La mise à disposition efficiente des services publics

 

Le pilotage des services publics bénéficie de l’aptitude du système de gestion des finances publiques à assurer le respect de la discipline budgétaire qui lui apporte la garantie de leur continuité. Mais le dispositif d’allocation des ressources et les moyens de suivi par l’administration centrale de l’efficience des services publics comportent des insuffisances.

 

Ainsi, la gestion budgétaire n’est pas associée, jusqu’en 2018, à un ensemble cohérent et significatif d’indicateurs couvrant l’ensemble des secteurs apte, en théorie, à fournir une information pertinente et complète sur la mise à disposition des services publics aux citoyens sous les deux angles complémentaires de l’efficacité et de l’efficience. De plus, le système de remontée des informations sur les ressources directes reçues par les services de première ligne de l’éducation nationale et la santé (paiements directs des frais par les parents et les patients) – les écoles et les centres de santé de base – présente des insuffisances.

 

La sécurité apportée par la robustesse de la chaîne de la dépense publique peut engendrer par sa lourdeur de l’inefficience. Par ailleurs, la non-mise en œuvre effective au cours de la période sous revue de la responsabilité programmatique, qui s’inscrit dans le processus de la réforme en cours, affaiblit la prise en compte de la performance dans la mise à disposition des services publics au citoyen.

 

Le patrimoine public, qui constitue le « capital productif » des services publics et matérialise les choix stratégiques, est insuffisamment suivi.

Si l’absence d’arriérés de paiement nouveaux n’éloigne pas les meilleurs prestataires de la commande publique, le recours excessif à la procédure de passation des marchés publics de gré à gré ne permet pas de bénéficier de tous les avantages procurés par la pleine concurrence en termes de prix, de qualité et de garantie de bonne fin.

Enfin, le faible développement de l’audit interne et la concentration des missions des services d’inspection sur le respect de la conformité ne permettent pas à ceux-ci de contribuer de façon efficace à l’amélioration continue du fonctionnement des services publics.

    1. Les principales évolutions de la performance depuis l’évaluation antérieure du PEFA

Le PEFA 2013 avait mis en évidence une bonne crédibilité globale du budget, mais avait aussi fait ressortir que le Gouvernement continuait à consentir des avances de trésorerie et à accumuler des arriérés des paiements, à cause des décisions de réallocation prises en cours d'année entrainant une modification des dotations budgétaires des administrateurs de crédit. L’évaluation de 2017 fait ressortir le même constat, ce qui veut dire que la situation sur la crédibilité globale du budget est restée bonne, mais que la crédibilité des dotations budgétaires par ministère ne s’est pas améliorée par rapport à la précédente évaluation (PI-1 à PI-3).

 

Le pays a fait des progrès en matière de gestion financière avec la mise aux normes de l’UEMOA de la classification et de la nomenclature budgétaire et l’élaboration d’interface entre le système d’exécution du budget et le système des marchés publics (PI-4).

 

L’évaluation de 2013 avait également conclu que le contenu de la documentation budgétaire et des informations mises à la disposition du public s’était amélioré et la situation est restée comparable en 2017 (PI-6).

 

La surveillance des risques budgétaires de l'administration centrale s’est améliorée par rapport à l’évaluation de 2013, grâce à un suivi plus rapproché de la dette des entreprises publiques et un meilleur suivi de la gestion des banques publiques, mais la situation n’est toujours pas satisfaisante par rapport aux critères des bonnes pratiques internationales (PI-10).

Toutes ces évolutions sont favorables à l’amélioration de la discipline budgétaire.

La clarté des obligations fiscales, déjà bonne en 2013, s’est améliorée, à l’exception des voies de recours amiables pour les impôts (PI-19). Le système de recouvrement des contributions fiscales, bien qu’ayant enregistré des évolutions satisfaisantes, n’est pas encore totalement efficace au regard de l’évolution modérée du taux de prélèvement en pourcentage du PIB qui reste un des plus faibles de la zone UEMOA. Le taux de pression fiscale est resté à 15,5% du PIB en 2016 (TOFE), niveau sensiblement inférieur au seuil communautaire de 20%, alors que la Côte d’Ivoire est l’économie la plus développée de la zone UEMOA. Cette évolution pèse encore sur l’objectif de bonne production de services publics.

Les arriérés fiscaux ont diminué, mais lentement (PI-19). La prévisibilité de la disponibilité des ressources pour l'engagement des dépenses s'est globalement améliorée grâce au déploiement du SIGFIP, mais il est demandé aux ministères de suspendre les engagements de crédit durant la période relativement courte de mise en place d’un éventuel collectif , afin d'assurer une cohérence entre le niveau de consommation de crédits et le niveau des dotations sollicitées par ces ministères, des interventions persistent et les crédits d’investissement de certains ministères peuvent être bloqués par le ministre en charge du budget au moment de la préparation du collectif budgétaire (PI-21). L'efficacité du contrôle des états de paie a été amélioré par l’interfaçage des logiciels de gestion des dossiers de personnel et de paie, mais les ajustements rétroactifs continuent à être importants (PI-23). Les contrôles internes des dépenses non salariales qui n’avaient pas été jugés complètement efficaces lors de l’évaluation de 2013, n’ont pas évolué et la régularisation des dépenses exécutées par avance de trésorerie et des investissements cofinancés reste fréquente (PI-25) affaiblissant la maîtrise de la discipline budgétaire. Les comptes d'arriérés n’ont pas enregistré d’augmentation à la fin des années évaluées, mais les arriérés des années antérieures ne sont pas apurés (PI-27).

L’approche pluriannuelle a été renforcée confortant ainsi l’allocation stratégique des ressources.

Les rapprochements de tous les comptes bancaires gérés par le Trésor se font régulièrement, mais la consolidation de ces rapprochements n’est pas faite au niveau de l’ACCT. Des progrès ont encore été réalisés pour les délais de transmission des états financiers annuels à la Chambre des Comptes (CDC, maintenant Cour des comptes) et la Côte d’Ivoire est maintenant l’un des rares pays en Afrique de l’Ouest à publier une Loi de règlement avant la fin de l’exercice N+1 (PI-29). Mais l’institution en charge du contrôle externe (Chambre des comptes devenue CC) et le faible développement de la fonction d’audit interne restent un point faible de la GFP en Côte d’Ivoire ce qui ne renforce pas la discipline budgétaire ni l’utilisation efficace des ressources à des fins de prestation de services. La persistance de certaines insuffisances peut être expliquée par le fait que la plupart des réformes prévues dans le SDRFP n’ont pas été mises en œuvre dans les délais préalablement fixés.

    1. Le programme de réformes de la GFP du pays en cours et prévu

La Côte d'Ivoire s'est engagée dans un processus de réformes de la gestion des finances publiques qui s'inscrit dans le cadre des initiatives communautaires qui visent à harmoniser, au sein de l’UEMOA, la réglementation et la pratique en matière de gestion des finances publiques,

Dans cette optique, le Conseil des ministres a adopté en 2014 un schéma directeur de la réforme des Finances Publiques (SDRFP) assorti d'un Plan d'actions triennal glissant 2014-2016, puis 2014-2018. Ce schéma directeur s'articule autour de sept axes stratégiques[4].

La Côte d'Ivoire a également adhéré à l'OGP (Open Government Partnership) depuis 2015 et a réalisé une mission d’évaluation en 2017.

 

Les discussions sur les réformes de la gestion des finances publiques se font à travers le Comité National de suivi et de Coordination de la mise en œuvre de la réforme des finances publiques (CONAFIP). Il existe un groupe de PTF présidé par l'Union européenne qui a pour objectif de renforcer la coordination des actions et le dialogue avec le gouvernement.

 

Le programme de réformes de la GFP est également appuyé par les accords de la Facilité Elargie de Crédit (FEC) et le Mécanisme Elargi de Crédit (MEDC) du FMI et des mesures de politiques budgétaires sont mises en œuvre pour atteindre les principaux objectifs du programme, dont la convergence du déficit public vers la norme communautaire de l'UEMOA de 3% du PIB en 2019, le maintien de la viabilité de la dette, l’amélioration de la mobilisation des ressources intérieures, et une sélection rationnelle des nouveaux projets d'investissement. Selon le FMI, le faible niveau de solvabilité de plusieurs banques publiques expose en effet l'Etat à un risque financier significatif, de même que la perspective d'augmentation de la charge de la dette à partir de 2020 à cause de la forte utilisation des partenariats public-privé (PPP)[5].

 

 

[1] Voir évaluations UEMOA de la conformité des textes aux directives.

[2] Les régularisations des paiements des investissements cofinancés.

[3] L’année n du document de programmation triennal de la période n, n+1, n+2, n’est pas référé à l’année n du document de programmation de la période précédente  n-1, n, n+1.

[4] : fiscalité et gestion des recettes de l'Etat, rénovation de la planification, la programmation, la budgétisation et le pilotage de l'exécution des dépenses de l'Etat, organisation et systèmes d'information financière de la chaîne de la dépense, passation des marchés publics, comptabilité publique et gestion de la trésorerie, dispositifs de contrôle et d'audit interne et externe, 'efficacité de la décentralisation au plan financier.

[5] dont le volume, selon le FMI,  représente déjà plus de 18 milliards d'euros (64% du PIB).