Chad 2018

Objet, gestion et couverture de l’évaluation
 
Le Gouvernement de la République du Tchad a réalisé en 2009, avec l’appui des partenaires techniques, un exercice d’évaluation et de diagnostic du système de Gestion des Finances Publiques (GFP) selon la méthodologie PEFA 2005, qui a servi de base à une série d’actions de réformes dans le cadre du Programme d’appui et de modernisation de la gestion de finances publiques (PAMFIP) de la stratégie de développement et de modernisation de la gestion des finances publiques (SDMF). 
 
Plus de huit années après la première évaluation PEFA, le Gouvernement a décidé, avec les partenaires techniques et financiers, notamment l’Union européenne, d’engager une nouvelle évaluation globale du système de gestion des finances publiques du Tchad. L’objet de l’évaluation était de mesurer la performance du système de gestion des finances publiques du Tchad en 2017 - avec le cadre de mesure PEFA 2016 - et d’apprécier son évolution depuis le dernier exercice PEFA de 2009, réalisé avec le cadre PEFA 2005. Le champ de l’évaluation est l’administration centrale et ses services déconcentrés, auxquels s’ajoutent, seulement pour les indicateurs qui l’exigent, les entreprises publiques et les collectivités territoriales. Elle couvre la période 2014 à 2016, mais s’étend également, pour certains indicateurs, à l’exercice 2017. 
 
Le gouvernement a assuré la responsabilité de cette évaluation avec le soutien financier de la délégation de l’Union Européenne (DUE), appuyés par les Partenaires Techniques et Financiers (PTFs), notamment l'Ambassade de la République Fédérale d'Allemagne, l’AFD, les experts du PAMFIP, la Banque Mondiale, la Coopération française, le PNUD et le FMI. La Banque Mondiale et l’Agence Française de Développement ont été les réviseurs externes de la version provisoire du rapport PEFA dans le cadre du processus « PEFA Check ». Les travaux d’évaluation et l’élaboration des rapports d’évaluation ont été réalisés par une équipe de 3 évaluateurs internationaux du cabinet ADE (Belgique), composée de M. Jean-Marc PHILIP, chef de mission, M. Sofiane FAKHFAKH et M. Eugène MAMPASSI NSIKA. 
 
L’évaluation sur site s’est déroulée entre les mois de juillet et novembre 2017, après avoir été précédée d’un travail au domicile par l’expert international chef de la mission. La présentation du nouveau cadre méthodologique PEFA 2016 a été effectué par le chef de mission lors d’un atelier de lancement qui s’est tenu à l’Hôtel La résidence à N’Djamena les 17 et 18 Juillet 2017. Les PTFs ont participé à cet atelier, ainsi qu’aux réunions de restituion qui se sont déroulées dans les locaux de la DUE lors des missions de terrain. La restitution des notes a été effectuée dans les bureaux du Représentant résident du FMI le 22 Novembre 2017 et lors d’un atelier de restitution qui s’est tenu à l’hôtel La Résidence 23 Novembre 2017. Le rapport provisoire a été présenté aux autorités tchadiennes en Janvier 2018. Les commentaires formulés par les différents réviseurs sur la version provisoire de ce rapport ont été renvoyés à l’équipe des experts au mois de Juin 2018. La révisée du rapport provisoire a été renvoyée aux autorités tchadiennes fin juin 2018. Un atelier de dissémination s’est déroulé à Ndjamena le 13 Novembre 2018 après l’obtention du « PEFA Check ». La publication du rapport est prévue sur le site du Secrétariat PEFA et du MFB.

Principaux résultats de l’évaluation

L'évaluation détaillée, fondée sur l'analyse des indicateurs, est récapitulée sur la base des trois principaux objectifs financiers et budgétaires, dimensions essentielles du système de gestion des finances publiques identifiées dans le cadre de mesure de la performance de la gestion des finances publiques : la discipline budgétaire, l’allocation stratégique des ressources et la fourniture des services publics. 
 
La période de l’évaluation PEFA Tchad 2017 correspond à un contexte extrêmement difficile pour les finances publiques tchadiennes. La baisse drastique des ressources pétrolières auxquelles le pays a dû faire face en 2015 (PI-3) a conduit le gouvernement à se préoccuper essentiellement des problèmes de trésorerie car l’administration ne dispose d’aucune capacité technique ni organisationnelle pour gérer correctement la chaine de la dépense. L’exécution de la dépense s’est limitée au paiement des salaires et au règlement de la dette extérieure. Le taux d’exécution de la dépense se situait à 87,8% en 2014, à 68,2% en 2015 et seulement 44,9% en 2016 (voir PI-1). 

La discipline budgétaire globale 
Le niveau modéré de l’endettement public (qui se situait à 24% du PIB hors pétrole selon le Rapport annuel de Gestion de la Dette Publique de 2015) reste un héritage des bénéfices apportés par la manne pétrolière, mais ne témoigne pas de la capacité des autorités tchadiennes à assurer son indépendance financière. Le montant collecté d’impôts et taxes est très inférieur à la moyenne régionale, et au montant qui devrait être perçu compte tenu du système de base et des taux en vigueur, Les méthodes de l’administration fiscale et douanière, notamment de contrôle, bien qu’elles s’améliorent, ne permettent pas de lutter avec efficacité et détermination contre les abus et les irrégularités. Le manque d’efficacité du recouvrement des recettes s’explique en partie par des opérations de malversation des agents des impôts et du Trésor résultant de la faiblesse de la supervision et du manque de sanctions disciplinaires. Certaines décisions prises dans l’urgence ont conduit à remettre en cause les avancées réalisées, comme la suppression de la caisse centrale au trésor conduisant à la réouverture des comptes dans les banques commerciales par les ministères, ou la suppression des postes de contrôleurs financiers délégués qui avaient été placés auprès de 11 ministères pilotes. 
 
De ce fait, les autorisations budgétaires de dépenses fixées dans le budget sont encore peu respectées par les responsables qui se dispensent souvent du contrôle à priori strict du contrôleur financier. Cette situation a conduit à la résurgence des pratiques de mauvaise gestion, comme le manque de respect des procédures, le contournement de la procédure normale d’exécution de la dépense conduisant à l’accumulation d’arriérés. Le système informatique d’exécution de la dépense CID est resté sous-utilisé à cause de la faiblesse du contrôle interne et externe qui a favorisé la pérennisation des opérations manuelles et l’exécution des dépenses avant ordonnancement. Cette situation a conduit à la dérive de la masse salariale, malgré la baisse drastique des ressources.
 
Les lois de finances rectificatives sont présentées sous la forme d’ajustements de recettes et de dépenses dont une partie a déjà été réalisée du fait du recours important aux DAO. Le Parlement ne fait alors qu’enregistrer le nouveau projet de budget sans possibilité de modification (PI-18).
 
Les rythmes des flux de dépenses et de rentrées de recettes sont assez bien suivis par la DGTCP, sur la base des bordereaux de recettes et de dépenses qui lui sont transmis manuellement, mais d’une manière assez régulière. Le suivi de la trésorerie à la BEAC est effectué chaque semaine et la position nette du gouvernement est établie chaque mois. Le cadencement des mises à dispositiondes crédits de paiement des dépenses aux ordonnateurs par le MFB s’effectue sur la base des disponibilités de l’administration centrale.
 
Si les textes juridiques des marchés publics se sont renforcés, les bases de données de suivi des marchés publics ne sont pas encore intégrées dans un système informatique robuste et l’ARMP n’est pas encore opérationnelle (PI-24).

L’allocation stratégique des ressources
La procédure budgétaire spécifiée dans les textes n’est pas correctement suivie, car le budget n’est pas encore inscrit dans une perspective économique et budgétaire de moyen terme. Les enveloppes de dépenses sont communiquées tardivement aux unités budgétaires, sans qu’une discussion approfondie sur les demandes des ministères techniques au MFB n’ait eu lieu au préalable. A cause de la crise financière que connaît le pays, les collectivités territoriales, dont les missions sont par ailleurs limitées, ne reçoivent pas de transferts de l’État central, malgré l’existence de textes juridiques. 
 
Les cadres de dépenses à moyen terme ne sont établis que pour quelques ministères, dont ceux de l’agriculture, de la santé et de l’éducation, sans être encore cohérents avec le PND et le programme de réforme conclu avec le FMI et appuyé par la facilité élargie de crédit (FEC). Les outils de programmation pluriannuelle, s’appuyant sur l’élaboration de perspectives budgétaires sur trois ans, ne sont pas encore en place.
 
Le budget annuel adopté par le Parlement est très peu contraignant, du fait des règles adoptées par le législateur qui laissent à l’administration une grande marge de liberté au stade de l’exécution. Cela conduit à un faible niveau d’exécution (mise à part la hausse significative de la masse salariale entre 2014 et 2015) et au recours systématique à des lois de finances rectificatives (deux en 2016). 
 
Les députés et les citoyens sont mieux informés qu’auparavant quoiqu’avec retard, notamment grâce à la production et la publication du budget citoyen. Le pays étant sous programme avec le FMI, la dette extérieure est soumise à une gestion et un suivi rigoureux, mais la dette intérieure est mal connue et sous-évaluée à cause d’un nombre important de chantiers lancés au cours des dernières années et des difficultés financières qui ont suivi. En dépit de ces avancées, le classement du Tchad en matière de transparence dans la gestion des finances publiques reste particulièrement peu performant1, notamment à cause de l’absence d’un cadre approprié de coordination des activités de gestion de la GFP et d’une plateforme dédiée à la diffusion des données sur les finances publiques.
 
A cause de la focalisation constante axée sur la gestion de la trésorerie qui a marqué la période récente, les budgets de programmes prévus par les directives de la CEMAC ne sont pas encore en place et l’allocation stratégique des ressources n’est pas encore effectuée sur la base de critères objectifs, malgré l’élaboration de CDMT par des ministères pilotes.

L’utilisation efficace des ressources à des fins de prestation de services
La faiblesse du recouvrement des recettes publiques constitue le facteur le plus pénalisant pour la fourniture des services publics au citoyen. Il en résulte que la fourniture de services publics est très insuffisante pour une population dont le niveau de vie est très précaire et une économie dont le rythme de croissance n’a été soutenu jusqu’à présent que par les activités pétrolières. 
 
Les budgets de programmes n’étant pas en place, aucun indicateur de performance ne permet de juger de l’utilisation efficace des ressources pour les prestations de service au citoyen, même si des plans annuels de performance, avec leurs indicateurs détaillés d’efficience, d’efficacité et d’impact, ont été produits dans les secteurs de l’éducation et de la santé. Des informations plus précises sur les recettes perçues directement par certains services de première ligne – écoles, centres de santé de base - sont recueillies par l’administration centrale, mais leur usage imparfait et le manque de suivi n’a pas encore permis d’asseoir la gestion des services publics sur un système opérationnel efficace de gestion de la performance. 
 
La fourniture de services publics souffre également d’équipements publics très insuffisants au regard des besoins de la population, et de grandes faiblesses dans la gestion des investissements. La plupart des grands investissements au cours de la période récente ont été des investissements de prestige décidés par la présidence.
 
La supervision financière des entreprises et des établissements publics auxquels est déléguée une part importante de la gestion des services publics de base est très faible, alors qu’inversement les collectivités territoriales ne se voient pas confier la gestion des services publics locaux qu’ils leur reviendraient d’administrer selon une répartition normale des compétences. 
 
Le projet de loi de règlement est produit très tardivement et, de ce fait, aucun PLR couvrant la période sous revue n’a encore été soumis à l’approbation du Parlement. Il en résulte une absence de participation réelle du Parlement à l’exécution budgétaire, même si son implication au moment de l’élaboration du budget est effective.

Les principales évolutions depuis la précédente évaluation 

Il ressort de cette évaluation que la performance du système de GFP s’est dégradée par rapport à la précédente évaluation réalisée en 2009 sur la base du cadre méthodologique de 2005. Les crises financière et sécuritaire traversées par le pays au cours de la période sous revue justifient partiellement cette dégradation, mais celle-ci résulte également de l’accroissement des mauvaises pratiques qui ont été accentuées à cause de cette situation. La mise en œuvre opérationnelle des nouvelles directives de la CEMAC sur la gestion des finances publiques en a été fortement retardée, malgré la transposition récente de toutes ces directives dans le droit national.
 
Le tableau suivant présente l’évolution du nombre des différentes notations attribuées aux composantes du cadre PEFA 2005 au cours des évaluations réalisées respectivement en 2009 et 2017. Il apparait que si celle de 2017 attribué deux notes A de plus qu’en 2009, elle a par ailleurs attribué 14 notes D de plus qu’en 2009.
 Les principales évolutions depuis la précédente évaluation présentées de la GFP sont présentées ci-après selon les trois principaux objectifs financiers et budgétaires.

La discipline budgétaire globale

Lors de la précédente évaluation, les dépenses effectives avaient enregistré un écart correspondant à plus de 15% des dépenses initiales prévues au budget (non compris les dépenses financées de l’extérieur et les intérêts au titre de la dette), mais la situation s’est encore détériorée en 2015 et en 2016 à cause de la situation économique et financière que traverse le pays (PI-1). Le montant des arriérés s’est accru (PI-22). 
 
Les dépenses et les recettes enregistrées dans les états financiers restent très incomplètes. Le Trésor n’enregistre toujours que partiellement les informations concernant les dons et emprunts dans la balance générale, bien que ces montants soient réintégrés dans la Loi de règlement, qui est produite avec plus de deux années de retard. Par ailleurs, les EPA ne transmettent généralement pas leurs comptes dans les délais et parfois ne les transmettent pas (PI-6).
 
En termes de transparence, le projet de budget ne reprend pas, dans la même forme, les prévisions initiales du budget précédent2. Il ne présente pas non plus d’information sur les actifs financiers, ni l’état d’exécution détaillé de l’année présenté dans le même format que le projet de budget, le stock de la dette et l’analyse de l’impact des mesures fiscales.
 
La classification fonctionnelle n’est pas utilisée pour la présentation des dépenses. Les tableaux résumés sur les recettes et les dépenses, présentés selon la classification économique sont très rudimentaires. En particulier, les comptes de gestions ne détaillent toujours pas l’ordonnateur de la dépense, ce qui est contraire au Code de Transparence.
 
Le recours important aux DAO avait déjà été souligné lors de la précédente évaluation, mais la crise financière a désorganisé le processus de normalisation des procédures. La Loi de finances est publiée plus rapidement que lors de la précédente évaluation, mais le Parlement dispose toujours de moins de deux mois pour examiner les projets de budget. 
 
L’efficacité du système de contrôle au niveau de la collecte des recettes semble s’être dégradée par rapport à l’évaluation de 2009, en raison de la forte diminution des rentrées fiscales au cours de la période sous revue, ce qui semble avoir eu pour conséquence de réduire encore les capacités des services de contrôles, la normalisation des procédures et l’encadrement. Selon le rapport 2009, le taux moyen de recouvrement pour les deux derniers exercices budgétaires se situait entre 60 et 75% des recettes intérieures, tandis qu’il n’a pu être évalué avec précision lors de cette évaluation. Le code des impôts a néanmoins été actualisé depuis l’évaluation de 2009. (PI-19). Les recettes perçues sont reversées au minimum une fois par semaine, et le plus souvent chaque jour au Trésor en espèces ou par chèques bancaires, comme c’était précédemment le cas, et le rapprochement entre la DGI et la DGTCP est toujours effectué mensuellement (PI-20).
 
Au niveau de la gestion de trésorerie, la situation n’a pas évolué. La plupart des soldes de trésorerie étaient déjà consolidés sur une base mensuelle, et des prévisions de flux de trésorerie étaient préparées pour l'exercice budgétaire mais n’étaient pas actualisées en cours d'année (PI-21).

La gestion de la paie s’est nettement améliorée grâce à l’informatisation du fichier de la solde. La mise en place d’un système intégré de gestion de la paie (SIGASPE) a permis de réduire les ajustements rétroactifs. Des vérifications partielles des états de paie ainsi que des enquêtes sur le personnel avaient été effectuées au cours des trois années précédant la période sous revue, mais elles ont été renforcées au cours de la période sous revue (PI-23). Pourtant, le relâchement du respect des procédures d’embauche, relevé à la fois par les rapports de l’IGF et du FMI, s’est traduit par une augmentation de la masse salariale, malgré la période de crise.
 
Au niveau des marchés publics, la situation s’est aussi améliorée par rapport à la précédente évaluation. Le code des marchés publics a été rendu plus opérationnel, grâce à la publication de décrets d’application. Les données disponibles sur la passation des marchés publics montrent qu’entre 50%, et 75% des marchés ont été passés par appel d'offres ouvert, comme lors de la précédente évaluation. L’ARMP en revanche, considérée à tort comme opérationnelle en 2009, ne l’était toujours pas en 2017.
 
La production des états financiers et leur transmission à la Cour des Comptes se sont dégradés par rapport à la précédente évaluation. Les états étaient en général soumis à la vérification externe dans les 15 mois qui suivaient la fin de l'exercice, tandis que ceux de 2014 et 2015 ont été transmis presque deux ans après la fin de l’exercice. La situation n’a pas évolué sur le respect des normes. Des normes étaient appliquées mais elles ne respectaient pas les normes nationales (ordonnateur de la dépense non identifié dans les comptes de gestion) et elles n’étaient pas compatibles avec les normes IPSAS.

 
L’allocation stratégique des ressources

L’allocation des ressources aux administrations décentralisées était déjà prévue dans les Lois de finances afin de garantir la transparence des allocations, mais l’évaluation précédente avait considéré qu’en pratique l’allocation, qui était effectuée par un comité de gestion, n’était pas transparente. Depuis la baisse drastique des recettes fiscales, les transferts vers les CTD ne sont quasiment plus effectués. La situation a donc évolué défavorablement. 
 
Bien que les directives concernant la préparation budgétaire soient claires, le calendrier n’est pas toujours respecté et la préparation du budget continue de connaître des retards excessifs. Les plafonds initiaux alloués aux ministères restent déterminés par le Chef du gouvernement sans être préalablement approuvés par le Conseil des Ministres (PI-17).
 
Le contrôle parlementaire semble s’être amélioré. Il porte maintenant sur les politiques budgétaires alors qu’il ne portait précédemment que sur l’analyse des dépenses et des recettes. Le budget lui est cependant toujours soumis avec retard, ce qui lui donne peu de temps pour voter le projet de budget avant la fin de l’année (PI-18). 

L’utilisation efficace des ressources à des fins de prest ation de services

Lors de la précédente évaluation, les MDA ne disposaient d'aucune indication fiable sur la disponibilité effective de ressources pour l'engagement des dépenses. Ils ont eu encore moins de visibilité qu’auparavant, ce qui a encore réduit l’utilisation efficace des ressources aux fins de prestation de services, déjà très faible (PI-21.4).
 
Les mesures de contrôle de l'engagement des dépenses étaient déjà en place, mais elles étaient peu efficaces et ne couvraient pas l'ensemble des dépenses. Le rapport d’évaluation de 2009 indiquait que ces règles étaient observées dans une large majorité de cas, mais que le recours aux procédures

simplifiées et d'urgence dans des situations qui ne se justifiaient pas constituait une source de préoccupation importante, sans pour autant donner de chiffres précis (PI-25). La situation s’est encore probablement détériorée en raison de la crise et le CID est utilisé comme un outil de reporting et non comme un outil de contrôle (PI-25). Les rapports trimestriels sont publiés avec davantage de retard. Les rapports étaient préparés tous les trimestres et émis dans les 8 semaines suivant la fin du trimestre. (PI-28.2)
 
Les organes de contrôles à postériori, comme l‘IGF, ne font pas encore de contrôle de la performance ni de contrôle systémique (moins de 20%), contrairement à ce qui avait été affirmé lors de la précédente évaluation. La situation ne semble pas s’être dégradée, mais les rapports de contrôle de l’IGF ont disparu lors d’un incendie. La mission de 2009 avait indiqué que des rapports étaient régulièrement établis pour la majorité des entités de l'administration centrale, sans être adressés à la chambre des comptes. (PI-26).
 
Le Parlement joue correctement son rôle en tant qu’organe de contrôle externe, malgré les retards dans la transmission des projets de Lois de finances et des projets de Loi de règlement. Son rôle n’avait pas été évalué lors de l’évaluation de 2009 parce qu’aucun rapport de vérification externe ne lui avait été transmis (PI31).

Les réformes en cours 

Suite au premier Plan d'Action pour la Modernisation de la Gestion des Finances Publiques (PAMFIP) adopté en 2005 et mis en œuvre à partir de 2007 avec l’appui des principaux PTF, le PAMFIP a été actualisé à travers l’élaboration d’une Stratégie de Développement et de Modernisation de la Gestion des Finances Publiques-SDMFP (2013-2021) et d’un Plan d’Action triennal glissant (2013-2016), adoptés en avril 2013 dans le cadre d’une Stratégie de Modernisation des Finances Publiques (SDMFP) issue, d’une part, du Plan National de Développement (PND) 2013-2015, et d’autre part des exigences internationales et régionales . Une feuille de route a été élaborée à l’issue d’un séminaire gouvernemental qui s’est tenu en octobre 2015. Les principales mesures envisagées ont été regroupées en deux volets : une meilleure mobilisation des ressources fiscales et non fiscales et une meilleure rationalisation des dépenses publiques en matière de dépenses de personnel, de fonctionnement et d’investissement. Ce plan comprend peu d’actions sur le renforcement du contrôle interne et externe. Compte tenu de l’expiration fin 2016 du premier plan d’action triennal (2013-2016) de la SDMFP et du contexte actuel du pays, une mission d’appui pour l’élaboration du Plan d’action triennal 2017-2019 a eu lieu en septembre 2016. Un atelier de pré-validation le 18 août 2016 a arrêté le projet de plan d’action avant son adoption formelle par le comité de pilotage du PAMFIP. Le nouveau Plan a été validé sur la période 2017-2021. 
 
La présente évaluation réalisée selon la méthodologie PEFA révisée (2016) permettra de faire le point sur les progrès réalisés et d’identifier les principales faiblesses dans la gestion des finances publiques, en tenant compte du nouveau cadre légal et réglementaire harmonisé avec les directives CEMAC qui sera utilisé par le Gouvernement pour l'actualisation du plan d'action (2017-2021) des réformes de la GFP au Tchad.