New Caledonia 2019

Objectif de l’évaluation

La Collectivité de Nouvelle-Calédonie a réalisé par le passé avec l’appui de l’Union européenne deux évaluations des performances de son système de gestion des finances publiques (GFP) selon la méthodologie PEFA, la première en 2008 et la seconde en 2012.

Ces évaluations, combinées aux rapports d’audits de la Chambre territoriale des comptes, ont servi à mettre en oeuvre des actions de réformes visant à corriger les insuffisances constatées et à apporter des améliorations dans les organisations et procédures de GFP.

Un tel processus mérite d’être renouvelé aujourd’hui et ce, d’autant plus que la Nouvelle-Calédonie s’attend à traverser une période de conjoncture économique de plus en plus défavorable et qu’elle aurait besoin de renforcer l’efficacité de ses organisations de GFP pour faire face aux difficultés qui en découleront. De ce point de vue, ses organisations actuelles restent encore à améliorer comme le montre le rapport 2018 de la Chambre territoriale des comptes.

La présente évaluation des performances du système GFP selon la méthode PEFA devrait pouvoir contribuer à ce processus d’amélioration. Elle vise, d’une part, à donner une mesure des progrès réalisés depuis l’évaluation de 2012 ; d’autre part, à mesurer la performance actuelle de chaque domaine de la GFP et, le cas échéant, d’en relever les insuffisances.

Elle sera réalisée selon la méthode PEFA de 2016, qui est significativement différente de celles utilisées pour les évaluations de 2008 (méthode 2005) et de 2012 (méthode 2011).

L’évaluation couvre le champ de « l'administration centrale » constitué, pour le cas spécifique de la Nouvelle-Calédonie par :

- « L’administration budgétaire centrale » qui regroupe les administrations qui relèvent du Gouvernement de Nouvelle-Calédonie, celles dont le Gouvernement partage les compétences avec l’Etat, le Congrès, le Sénat coutumier et le CESE (Conseil économique, social et environnemental) ;

- « Les unités extrabudgétaires » que sont les établissements publics à caractère administratif et les organismes de sécurité sociale qui relèvent du gouvernement de la collectivité Nouvelle-Calédonie.

La période d’évaluation est celle des exercices budgétaires 2016 à 2018 pour la plupart des indicateurs mesurés à partir des données quantitatives, et l’année 2019 pour certains autres indicateurs.

Conduite de l’évaluation1

1 Cette partie est provisoire. Elle sera revue et complétée dans le rapport final à l’issue du processus d’évaluation.

L’évaluation s’appuie sur des termes de référence qui ont été élaborés selon un processus participatif impliquant notamment les services de la collectivité Nouvelle-Calédonie, ceux du Haut-commissariat, l’AFD, le Secrétariat PEFA et l’Union européenne.  Pour conduire cette évaluation, une « équipe de gestion et de supervision » a été constituée.

L’évaluation a été lancée officiellement le 3 juillet 2019 par Monsieur Alain Marc, Secrétaire général du Gouvernement lors d’une réunion de l’équipe de gestion et de supervision.

Le lancement avait été précédé d’un atelier d’information et formation sur la méthode PEFA, animé par les évaluateurs et organisé par la DBAF. L’atelier, d’une journée et demie, avait regroupé les cadres de la DBAF, des cadres d’autres services de la Collectivité et des cadres de l’AFD.

Un dispositif d’assurance de la qualité, le "PEFA check", a été mis en place à plusieurs niveaux et appliqué aux différentes étapes du processus2.

2 Le "PEFA check" consiste en la transmission aux examinateurs et au secrétariat PEFA i) des termes de référence de la mission d’évaluation ; ii) des versions successives du rapport d'évaluation incluant l'annexe sur l'évaluation selon la méthode 2011 iii) les documents reprenant les commentaires faits aux différentes versions du rapport ainsi que les réponses et suites qui leur sont données par les évaluateurs.

Principaux constats de l’évaluation

La discipline budgétaire

La fiabilité budgétaire, telle que mesurée par les trois indicateurs PI1 à PI3, est d’un bon niveau. Elle s’explique moins par la capacité à maitriser les prévisions que par le respect des dispositifs et des règles instituées en matière d’élaboration et d’exécution des budgets.

Le cadre règlementaire impose en effet une discipline dans la détermination des équilibres budgétaires, tant en prévisions qu’au cours de l’exécution pour le maintien des équilibres prévus. Les critères d’équilibres sont appliqués et vérifiés systématiquement par les services du Haut-commissariat (DLAJ Direction de la Légalité et des Affaires Juridiques) .

Par ailleurs, et pour ce qui concerne en particulier l’exécution des dépenses, malgré les insuffisances des outils de régulation budgétaire et de gestion prévisionnelle de la trésorerie, les règles appliquées limitent efficacement les risques d’accumulation d’arriérés de paiement.

Enfin, les recours aux financements obéissent à des règles bien établies qui limitent aussi les risques de surendettement.

Cependant, plusieurs facteurs font peser des risques sur la fiabilité budgétaire. Nous les citons ci-après, dans un ordre sans rapport avec leur importance respective.

La faiblesse des capacités existantes en matière de projection sur le moyen terme des agrégats macroéconomiques, desquelles seraient déclinées les projections pour les équilibres budgétaires, fait courir le risque d’amoindrir la discipline budgétaire. Ce risque, relativement faible dans un contexte économique favorable et peu contraignant pour les équilibres budgétaires, pourrait se révéler très important en cas de dégradation de la conjoncture économique. Il pourrait alors conduire, pour les dépenses obligatoires ou contraintes, à déroger aux règles encadrant l’exécution du budget.

La faiblesse des capacités de prévisions à moyen terme peut également entamer la sincérité budgétaire.

Concernant les prévisions pour le court terme, le manque d’outils statistiques pour le suivi de la conjoncture économique et l’actualisation des projections budgétaires infra-annuelles constitue aussi un risque d’affaiblissement de la discipline budgétaire. Il ne permet pas d’améliorer les procédures de régulation budgétaire dont l’efficacité actuelle reste à parfaire, ni de mettre en place des outils efficients pour la gestion prévisionnelle de la trésorerie.

La gestion de la trésorerie, essentielle pour assurer l’atteinte des objectifs budgétaires, réduire les délais de paiement et les risques d’accumulation d’arriérés de paiement, est aussi contrainte par les limites imposées par la règlementation pour l’accès de la Collectivité Nouvelle-Calédonie à toutes les ressources de trésorerie potentiellement disponibles, en particulier celles des établissements administratifs qui relèvent de sa tutelle. La règlementation ne tient pas compte du caractère sui generis de la Nouvelle-Calédonie et ne prévoit pas de dispositif de type Compte Unique du Trésor (CUT) qui lui permettrait de réduire ses contraintes de trésorerie.

La gestion proactive de la trésorerie et la régulation budgétaire sont enfin contraintes par l’insuffisante production de tableaux de bord ou de tableaux de synthèses pour le suivi infra annuel des opérations budgétaires et de trésorerie. Malgré la disponibilité de systèmes d’information performants (Surfi, Capa..), les services en charge du budget ne produisent pas encore des tableaux de bord de suivi, produits selon des canevas et des calendriers prédéfinis, des méthodes établies, et renseignant de manière synthétique et fiable sur l’ensemble des opérations budgétaires, financières et de trésorerie effectuées sur les périodes récentes (mois, semaine) ou projetées pour la période à venir. Ces tableaux pourraient servir à la fois à renseigner le Gouvernement et le Congrès, le Haut-commissariat, les services gestionnaires et, pour certains d’entre eux, le public.

La discipline budgétaire est renforcée du fait que la quasi-totalité des processus d’exécution du budget, en recettes comme en dépenses et à toutes les phases budgétaires, est couverte par des dispositifs de contrôle interne qui assurent le respect de la légalité, la conformité aux règles établies et la fiabilité des informations des actes de gestion.

Mais elle peut être compromise par la faiblesse de l’organisation de l’audit interne. Il n’existe en effet aucune structure ou aucun service au sein de l’administration de Nouvelle-Calédonie dont la mission serait d’auditer les systèmes selon les normes requises par les institutions internationales, de vérifier l’efficacité des contrôles internes et les capacités d’évaluer les risques.

L’organisation du système de passation des marchés publics et de son contrôle mérite par ailleurs une totale révision pour permettre plus d’efficacité et d’efficience dans la réalisation de la dépense. Le nouveau Code des marchés à horizon 2020 devrait faciliter la résorption des insuffisances actuelles.

La Chambre territoriale des comptes réalise quant à elle et de manière indépendante des missions d’audit externe conformément aux normes édictées pour les Institutions supérieures de contrôle. Grâce à ses rapports, elle appuie les autorités dans leur programme d’amélioration de la GFP. Mais ces rapports ne sont pas établis chaque année. Leur fréquence est d'un rapport tous les cinq à six ans. Elle assure en revanche le contrôle juridictionnel sur tous les comptes des comptables publics, patents ou de fait.

L’allocation stratégique des ressources

L’allocation stratégique des ressources dépend en premier lieu de la transparence budgétaire.

Elle est confortée en Nouvelle-Calédonie par la qualité de la nomenclature budgétaire et son utilisation effective dans les documents de présentation ou de règlement du budget. La règlementation de l’Etat a en effet défini une classification fonctionnelle et une classification administrative conformes aux classifications du MSFP3.

3 Le MSFP ou Manuel de statistiques des finances est le document de références pour les statistiques des finances publiques. 

En outre, la Nouvelle-Calédonie s’est dotée d’une classification programmatique, articulée en missions, programmes et actions, et qui lui permet de présenter clairement, à un niveau détaillé, les objectifs budgétaires et les crédits qui leur sont affectés, les réalisations pour chacun d’eux et les crédits consommés.

La transparence budgétaire est aussi confortée par la publication sans délai des budgets votés et des rapports budgétaires de fin d’exercice.

Mais la qualité de ce dispositif est amoindrie par le manque de présentations de données synthétiques à travers des maquettes facilement lisibles et compréhensibles par le grand public. Elle est aussi amoindrie par la quasi-absence de publication de données infra-annuelles sur l’exécution du budget, selon un calendrier régulier.

Par ailleurs, la Nouvelle-Calédonie recourt à la budgétisation pluriannuelle de certaines dépenses à travers les autorisations d’engagement (AE) et les autorisations de programme (AP). Mais elle dispose de peu d’outils pour traduire efficacement dans ses budgets ses politiques stratégiques en matière de développement, et pour inscrire ces budgets dans des perspectives pluriannuelles. La faiblesse évoquée précédemment en matière de prévisions macroéconomiques n’expliquerait qu’en partie la faiblesse des outils de cadrage budgétaire à moyen terme. Bien que disposant d’un document de stratégie décennale pour le développement4, la Nouvelle-Calédonie n’a pas encore développé des procédures et outils pour élaborer les stratégies en ligne avec les perspectives décennales adoptées, chiffrées et déclinées en cadre de dépenses à moyen terme. Les présentations du budget ne font pas souvent référence au cadre stratégique. Les budgets annuels ne sont pas inscrits dans une démarche de programmation budgétaire pluriannuelle. Ce qui ne permet pas d’optimiser l’allocation des ressources.

4 Document intitulé « Nouvelle Calédonie 2025 : Schéma d’aménagement et de développement » (SADNC), adopté par le Congrès (délibération n°146 du 11 aout 2016).

Efficacité des services fournis

Les services et prestations sont essentiellement fournis par les établissements publics de la collectivité Nouvelle-Calédonie, des provinces et des communes.

Les services administratifs du Gouvernement assurent un suivi individualisé des établissements publics, mais peu axé sur l’évaluation de l’efficacité et la performance des prestations fournies par ces établissements.

Concernant les Provinces (instaurées par les Accords de Matignon de 1988) et les communes (qui sont des communes d’Etat), le suivi et l’évaluation des prestations qu’elles fournissent sont nécessaires à l’exercice de compétences relevant du Gouvernement. Mais il n’existe pas encore de dispositifs permettant d’assurer leur suivi.

Evolution des performances depuis l’évaluation 2012

Pour comparer l’évolution de la performance du système de GFP depuis 2012, nous avons refait une évaluation pour 2019 avec la même méthode que celle utilisée en 2012, à savoir la méthode dite PEFA 2011.

L’annexe 4 donne les mesures de performance pour chaque indicateur et chaque composante et pour chacune des années.

Les résultats et les évolutions depuis 2012 sont décrits dans la partie 4.4 de ce rapport.

Globalement, il ressort que, pour la transparence budgétaire, des progrès très significatifs ont été réalisés grâce notamment à l’amélioration du cadre comptable et celle de l’utilisation des classifications budgétaires, en particulier la classification programmatique.

La documentation budgétaire a aussi été améliorée significativement

Les progrès importants ont aussi concerné le renforcement des systèmes d’information pour les applications courantes de gestion et pour amorcer la dématérialisation des procédures. L'efficacité des contrôles internes a connu aussi une amélioration grâce à ces systèmes d’information.

En revanche pour plusieurs domaines essentiels, la situation a peu évolué. C’est le cas en particulier pour les capacités de prévisions, pour l’élaboration des stratégies sectorielles et les stratégies budgétaires, pour la gestion prévisionnelle de la trésorière et la régulation budgétaire, pour l'évaluation et le suivi des différentes catégories de risque, pour les audits internes et les audits externes.

Les programmes de réformes en cours ou prévus pour la GFP

Depuis 2016, le Gouvernement de Nouvelle-Calédonie applique une nouvelle démarche en matière de réformes de la GFP. Il s’est doté de deux éléments essentiels pour la conduite, l’efficacité et le succès des processus de réformes :

- Il s’appuie sur des objectifs stratégiques de long terme pour l’organisation de la GFP, inscrits dans le Schéma d’aménagement et de développement de la Nouvelle -Calédonie adopté par le Congrès ;

- Il s’est doté d’un plan quinquennal de réformes le GFP, Plan adopté aussi par le Congrès et à qui il est rendu comptes annuellement.

Le plan de réforme en cours, adopté en décembre 2016, est basé sur les trois axes stratégiques suivants :

- Axe I – Donner de la lisibilité sur la situation financière de l’institution, rendre les informations plus transparentes et faciliter la compréhension des élus pour des prises de décision adéquates :

- Axe II : Rétablir les grands équilibres grâce à une meilleure maîtrise des charges, une efficience optimale de la recette et un pilotage plus fin des indicateurs budgétaires :

- Axe III : Assurer la pérennité financière en renforçant les procédures, en améliorant les outils de pilotage et de prospective, en appréhendant les risques et en développant une culture de l’évaluation et de l’efficience.

Les principaux résultats obtenus au stade actuel concernent l’amélioration de la présentation de l’information, le renforcement de l’encadrement des établissements publics, des mesures relatives à la régulation budgétaire et l’évaluation des risques liés aux sociétés dans lesquelles la Nouvelle-Calédonie détient des participations.

Les efforts entrepris seront toutefois contraints par le cadre institutionnel. De nombreuses réformes de fond relèvent des attributions de l’Etat. La Nouvelle-Calédonie, bien que Collectivité sui generis, applique les cadres budgétaires et comptables définis pour les collectivités métropolitaines et insuffisamment adaptés à ses spécificités. Leur révision ne relève pas des seules autorités de la Nouvelle-Calédonie. C’est le cas en particulier pour le cadre budgétaire, pour les contrôles internes et externes.

En outre, la Nouvelle-Calédonie s’est dotée d’une classification programmatique, articulée en missions, programmes et actions, et qui lui permet de présenter clairement, à un niveau détaillé, les objectifs budgétaires et les crédits qui leur sont affectés, les réalisations pour chacun d’eux et les crédits consommés.

La transparence budgétaire est aussi confortée par la publication sans délai des budgets votés et des rapports budgétaires de fin d’exercice.

Mais la qualité de ce dispositif est amoindrie par le manque de présentations de données synthétiques à travers des maquettes facilement lisibles et compréhensibles par le grand public. Elle est aussi amoindrie par la quasi-absence de publication de données infra-annuelles sur l’exécution du budget, selon un calendrier régulier.

Par ailleurs, la Nouvelle-Calédonie recourt à la budgétisation pluriannuelle de certaines dépenses à travers les autorisations d’engagement (AE) et les autorisations de programme (AP). Mais elle dispose de peu d’outils pour traduire efficacement dans ses budgets ses politiques stratégiques en matière de développement, et pour inscrire ces budgets dans des perspectives pluriannuelles. La faiblesse évoquée précédemment en matière de prévisions macroéconomiques n’expliquerait qu’en partie la faiblesse des outils de cadrage budgétaire à moyen terme. Bien que disposant d’un document de stratégie décennale pour le développement4, la Nouvelle-Calédonie n’a pas encore développé des procédures et outils pour élaborer les stratégies en ligne avec les perspectives décennales adoptées, chiffrées et déclinées en cadre de dépenses à moyen terme. Les présentations du budget ne font pas souvent référence au cadre stratégique. Les budgets annuels ne sont pas inscrits dans une démarche de programmation budgétaire pluriannuelle. Ce qui ne permet pas d’optimiser l’allocation des ressources.

4 Document intitulé « Nouvelle Calédonie 2025 : Schéma d’aménagement et de développement » (SADNC), adopté par le Congrès (délibération n°146 du 11 aout 2016).

Efficacité des services fournis

Les services et prestations sont essentiellement fournis par les établissements publics de la collectivité Nouvelle-Calédonie, des provinces et des communes.

Les services administratifs du Gouvernement assurent un suivi individualisé des établissements publics, mais peu axé sur l’évaluation de l’efficacité et la performance des prestations fournies par ces établissements.

Concernant les Provinces (instaurées par les Accords de Matignon de 1988) et les communes (qui sont des communes d’Etat), le suivi et l’évaluation des prestations qu’elles fournissent sont nécessaires à l’exercice de compétences relevant du Gouvernement. Mais il n’existe pas encore de dispositifs permettant d’assurer leur suivi.

Evolution des performances depuis l’évaluation 2012

Pour comparer l’évolution de la performance du système de GFP depuis 2012, nous avons refait une évaluation pour 2019 avec la même méthode que celle utilisée en 2012, à savoir la méthode dite PEFA 2011.

L’annexe 4 donne les mesures de performance pour chaque indicateur et chaque composante et pour chacune des années.

Les résultats et les évolutions depuis 2012 sont décrits dans la partie 4.4 de ce rapport.

Globalement, il ressort que, pour la transparence budgétaire, des progrès très significatifs ont été réalisés grâce notamment à l’amélioration du cadre comptable et celle de l’utilisation des classifications budgétaires, en particulier la classification programmatique.

La documentation budgétaire a aussi été améliorée significativement

Les progrès importants ont aussi concerné le renforcement des systèmes d’information pour les applications courantes de gestion et pour amorcer la dématérialisation des procédures. L'efficacité des contrôles internes a connu aussi une amélioration grâce à ces systèmes d’information.

En revanche pour plusieurs domaines essentiels, la situation a peu évolué. C’est le cas en particulier pour les capacités de prévisions, pour l’élaboration des stratégies sectorielles et les stratégies budgétaires, pour la gestion prévisionnelle de la trésorière et la régulation budgétaire, pour l'évaluation et le suivi des différentes catégories de risque, pour les audits internes et les audits externes.

Les programmes de réformes en cours ou prévus pour la GFP

Depuis 2016, le Gouvernement de Nouvelle-Calédonie applique une nouvelle démarche en matière de réformes de la GFP. Il s’est doté de deux éléments essentiels pour la conduite, l’efficacité et le succès des processus de réformes :

- Il s’appuie sur des objectifs stratégiques de long terme pour l’organisation de la GFP, inscrits dans le Schéma d’aménagement et de développement de la Nouvelle -Calédonie adopté par le Congrès ;

- Il s’est doté d’un plan quinquennal de réformes le GFP, Plan adopté aussi par le Congrès et à qui il est rendu comptes annuellement.

Le plan de réforme en cours, adopté en décembre 2016, est basé sur les trois axes stratégiques suivants :

- Axe I – Donner de la lisibilité sur la situation financière de l’institution, rendre les informations plus transparentes et faciliter la compréhension des élus pour des prises de décision adéquates :

- Axe II : Rétablir les grands équilibres grâce à une meilleure maîtrise des charges, une efficience optimale de la recette et un pilotage plus fin des indicateurs budgétaires :

- Axe III : Assurer la pérennité financière en renforçant les procédures, en améliorant les outils de pilotage et de prospective, en appréhendant les risques et en développant une culture de l’évaluation et de l’efficience.

Les principaux résultats obtenus au stade actuel concernent l’amélioration de la présentation de l’information, le renforcement de l’encadrement des établissements publics, des mesures relatives à la régulation budgétaire et l’évaluation des risques liés aux sociétés dans lesquelles la Nouvelle-Calédonie détient des participations.

Les efforts entrepris seront toutefois contraints par le cadre institutionnel. De nombreuses réformes de fond relèvent des attributions de l’Etat. La Nouvelle-Calédonie, bien que Collectivité sui generis, applique les cadres budgétaires et comptables définis pour les collectivités métropolitaines et insuffisamment adaptés à ses spécificités. Leur révision ne relève pas des seules autorités de la Nouvelle-Calédonie. C’est le cas en particulier pour le cadre budgétaire, pour les contrôles internes et externes.