Mozambique 2021

 

SUMÁRIO EXECUTIVO

O Governo de Moçambique decidiu realizar uma avaliação do desempenho da Gestão das Finanças Públicas (GFP), utilizando a metodologia PEFA, com o apoio da União Europeia. A presente avaliação é a 4ª consecutiva. A primeira avaliação PEFA foi realizada no ano 2006 (com dois relatórios emitidos nos anos 2006 e 2008), seguida das avaliações dos anos 2010 e 2015.

Este sumário executivo fornece uma visão geral integrada e estratégica dos resultados do relatório. Abrange o impacto da gestão financeira pública nos três resultados fiscais e orçamentais do governo: a realização de disciplina fiscal agregada, a alocação estratégica de recursos e a prestação eficiente de serviços públicos, bem como apresenta as principais alterações no desempenho da GFP desde a avaliação anterior, de 2015, estando estruturado nos seguintes 5 tópicos.

1. Finalidade e gestão do PEFA 2019. O principal motivo da avaliação relaciona-se com a necessidade do Governo de Moçambique (GMZ) de construir uma base sólida para futuras reformas destinadas à melhoria da governação democrática e económica do país, reforçando a capacidade do Governo em formular e executar orçamentos transparentes, abrangentes e credíveis, num quadro de curto, médio e longo prazo, reforçando, ao mesmo tempo, a disciplina fiscal agregada, a alocação estratégica de recursos e a prestação eficiente de serviços públicos.

Este exercício de avaliação foi liderado pelo Ministério da Economia e Finanças, coordenado pela DNMA, e iniciado com o apoio técnico e financeiro da União Europeia/DUE em Moçambique, estando a ser implementado por uma equipa de consultores do consórcio DT Global. Todas as instituições governamentais e os funcionários do governo envolvidos na GFP em MZ que participaram na avaliação PEFA, apresentaram críticas e comentários ao relatório preliminar.

No quadro de controlo de qualidade (CQ), um perito em GFP, com experiência profissional da realidade da GFP de MZ, forneceu comentários e orientação. O Relatório Inicial, o Relatório Preliminar, o Relatório Final V1 e Relatório Final V2 foram compartilhadas com todos os revisores, que enviaram comentários, incluindo todas as entidades do Governo envolvidas na avaliação, a DNMA em nome do Governo, o Secretariado PEFA e vários parceiros externos, como o FMI, a SECO/Switzerland, a AFD e a USAID. Comentários adicionais foram efectuados pelo “PFM Sector Working Group”.

Escopo, cobertura e cronograma. O quadro de avaliação de desempenho do exercício PEFA cobriu todo o Orçamento do Governo Central (OGC), os Governos subnacionais, na sua relação com o Governo Central e as empresas públicas, de acordo com as exigências da metodologia PEFA para cada um dos indicadores, considerando as unidades gestoras (UG’s) e as unidades gestoras beneficiárias (UGBs), as autoridades locais, as receitas colectadas pela Autoridade Tributária. Os serviços centrais e os serviços desconcentrados dos departamentos constituem uma única unidade institucional. As outras unidades com personalidade jurídica distinta e autonomia operacional, tais como as agências ou escritórios, colocados sob a tutela técnica e financeira dos ministérios estão também incluídos na avaliação no quadro das entidades que fazem parte do OGC. - Relatório de Performance GFP em Moçambique - 2019

A avaliação incidiu sobre os três exercícios orçamentais concluídos, 2016, 2017 e 2018, e, em alguns casos, foram avaliados os planos para o ano fiscal seguinte (2019), enquanto alguns indicadores foram avaliados nas datas de realização da avaliação, de acordo com a metodologia.

Para a avaliação da GFP em MZ, foi utilizada a metodologia actualizada do PEFA 2016, implementada em 3 fases sequenciais: pré-avaliação, avaliação operacional e pre-validação da avaliação, que foram realizadas pela equipe da PEFA, no período compreendido entre agosto 2019 a março 2020, dentro do prazo máximo de trabalho estabelecido nos TdR.

2. Síntese da avaliação integrada e do impacto da GFP nos resultados orçamentais e fiscais. O desempenho da Gestão das Finanças Públicas influência os três principais resultados fiscais e orçamentais do governo, considerando as especificidades da estrutura económica, política e administrativa do país. Os principais pontos fortes e fracos identificados no relatório, são susceptíveis de influenciar o desempenho da GFP, ou seja, a disciplina fiscal, a alocação estratégica de recursos e a prestação eficiente de serviços.

Em resumo, 52% dos indicadores da metodologia PEFA tem um desempenho em linha com o nível básico (C e C+) das boas práticas internacionais e 13% dos indicadores com um nível de desempenho sólido destas boas práticas (B e B+).

Mozambique graph

 

Os pontos fortes da GFP que favorecem os resultados orçamentais e fiscais. A GFP de Moçambique tem pontos fortes, traduzidos pelo desempenho acima do nível básico das boas práticas internacionais de 4 indicadores PEFA com pontuações B e B+, que impactam favoravelmente a administração pública e os resultados orçamentais e fiscais relacionados com (i) as boas práticas no escrutínio do orçamento pela Assembleia da República, (ii) o adequado processo para a elaboração do orçamento, (iii) a administração da receita, (iv) a excelente qualidade dos processos de acesso aos registos do e-SISTAFE, que garantem a integridade de dados financeiros. Também, pelo desempenho de nível básico consistente com as boas práticas internacionais, de 16 indicadores, com pontuações de C e C+, no que tange à (i) variação das despesas efectivas totais, (ii) variação da execução da receita, (iii) diminuição da variância da composição da execução da despesa (realocações orçamentais), (iv) classificação do orçamento, (v) Informações sobre o desempenho da prestação de serviços, (vi) relatórios de risco fiscal, (vii) gestão de activos públicos, (viii) previsão macroeconómica e fiscal (ix)contabilização da receita, (x) previsibilidade de alocação de recursos, (xi) controlos da folha de pagamento, (xii) aos controlos internos das despesas não-salariais, (xiii) auditoria interna, (xiv) aos relatórios orçamentais infra-anuais, (xv) aos relatórios financeiros anuais e (xvi) ao escrutínio legislativo dos relatórios de auditoria.

As limitações da GFP que impactam os resultados orçamentais e fiscais. Apesar dos pontos fortes, acima referidos, a disciplina fiscal, a alocação estratégica de recursos e a prestação eficiente de serviços, são impactados pelas limitações em outras áreas da GFP com uma performance abaixo do nível básico das boas práticas internacionais (pontuação “D” ou “D+”) em 11 indicadores, como explanado a seguir.

3. Impacto da performance da GFP nos resultados orçamentais e fiscais.

Disciplina fiscal agregada. A disciplina fiscal agregada é impactada (i) pela informação reduzida incluída na proposta do OE submetida à Assembleia da República, que não contém o CFMP; (ii) pelas operações do governo central (receitas e despesas) fora dos relatórios financeiros e a prestação de contas minimalista dos institutos e fundos autónomos à DNT; (iii) pelos sistemas de alocação dos recursos para as autarquias locais (iv) pelas fraquezas na gestão da divida pública e da estratégia fiscal; (v) pela elevada variância na composição das receitas e as limitações técnicas para a reconciliação das contas de receita; (vi) pelas fraquezas das operações de tesouraria e da gestão de caixa e do controlo dos pagamentos em atraso, combinadas com um controlo inadequado das despesas e receitas das entidades extra-orçamentais e das receitas e despesas extra-orçamentais das entidades orçamentais e das empresas públicas; (vii) pelas aquisições competitivas limitadas e, finalmente, (viii) pelas fraquezas da função de auditoria sobretudo externa e as fragilidades da auditoria interna não apoiam a disciplina fiscal.

Alocação estratégica de recursos. A alocação estratégica de recursos é impactada (i) pelo facto desta não estar totalmente em conformidade com as prioridades do Governo e pelo facto de haver explicações limitadas das variações dos CFMP’s para o realinhamento na implementação das politicas; (ii) pela falta de análise económica dos projectos de investimentos selecionados e pelas limitações na elaboração e adopção de estratégias fiscais; (iii) pelos desvios da despesa total efectiva, em relação ao orçamentado (variação entre os valores orçamentados - Relatório de Performance GFP em Moçambique - 2019 e realizados); (iv) pelo nível de re-alocação de recursos durante o ano fiscal; (v) e pelo baixo controlo dos riscos das entidades autónomas e do sector empresarial do governo e também das suas receitas e despesas extra-orçamentais; e (vi) pelo nível dos pagamentos em atraso.

Prestação eficiente de serviços. A prestação eficiente de serviços é impactada (i) pelas amplas re-alocações administrativas de recursos durante o ano, resultando na contração ou na suspensão de vários serviços públicos; (ii) pelas limitações das informações sobre os recursos recebidos pelas entidades de prestação de serviços públicos (com a excepção positiva do sector da saúde) e o desempenho da prestação de serviços, não permitindo a identificação das necessidades e a tomada de decisão, sobre as áreas de prestação de serviços prioritárias; (iii) pelos pagamentos em atraso; (iv) pelas limitações derivadas dos métodos de aquisições utlizados e do processo de gestão das reclamações; (v) pelas limitações de recursos financeiros para a realização de auditorias internas de desempenho; (vi) pelos tectos orçamentais e as limitações nas projecções da caixa no curto, médio e longo prazo e as limitações de tesouraria do Estado, que comprometem a eficácia na implementação do programa do Governo e a independência e cobertura das auditorias externas do TA e (vii) pelos sistemas de alocação dos recursos às autarquias locais.

4. Variações de desempenho. Esta avaliação PEFA 2019 foi realizada com recurso à metodologia 2016, sendo as precedentes realizadas, nos anos 2005 e 2008, com recurso à metodologia 2005, a avaliação de 2015 com recurso à metodologia de 2011 e à metodologia de 2015-teste. Conforme a Metodologia PEFA 2016, só as duas últimas avaliações, 2015 e 2019, serão consideradas para os fins de comparação da evolução do desempenho GFP em MZ

As principais variações de desempenho desde a última avaliação, PEFA 2015, estão resumidas na parte 4.4 deste relatório, estruturado de acordo com os sete pilares da GFP e detalhadas no Anexo 1, dado que a metodologia PEFA 2015-teste (com um indicador PI-14 novo e alguns dos critérios utilizados para algumas dimensões alterados), é considerada pelo Secretariado PEFA como equivalente à metodologia PEFA 2016. Assim, sendo, a comparação da evolução do desempenho será apresentada na secção 4.4 do relatório e directamente no Anexo 1, sem necessidade de se elaborar o Anexo 4.

Assim, entre os anos 2015 e 2019, dos 30 indicadores de desempenho individuais comparados, houve uma melhoria em 5 indicadores, enquanto que 10 indicadores mantiveram a mesma pontuação e 15 indicadores sofreram uma redução da sua avaliação. Em oito destes 30 indicadores alguns critérios de avaliação foram ligeiramente alterados e foi adicionado um indicador novo (PI-14). Assim, com a limitação referida anteriormente, os 7 pilares do PEFA tiveram evoluções contrastadas como ilustrado no gráfico seguinte:

Comparando as pontuações entre os dois últimos PEFA’s, a evolução do desempenho por indicador individual é ilustrada no seguinte gráfico.

Mozambique comparison graph

 

As alterações da performance da GFP são influenciadas por múltiplos factores, como as alterações dos critérios de avaliação mais exigentes (como comprovação, ou apresentação de evidências), ou de alteração das práticas do Governo. Estes factores são apresentados com mais detalhes na secção 4.4 do relatório e de maneira individual no Anexo 1, conforme a metodologia PEFA.

5. Agenda de reformas da PFM. No período desta avaliação PEFA, as reformas na área da gestão das finanças públicas foram orientadas por vários documentos estratégicos, sendo eles a Visão estratégica 2011-2025, o Plano Estratégico das Finanças Públicas (PEFP) 2016-2019, que operacionaliza a Visão de Finanças Públicas 2011-2025, no seu segundo período intercalar. O PEFP prevê, na sequência do balanço dos resultados alcançados em termos dos 7 objectivos estratégicos do PEFP, o seguinte: (i) a elaboração de um novo Plano Estratégico para as Finanças Publicas, (ii) aprovação de uma nova proposta de lei para a revisão da Lei nº 9/2002 (SISTAFE), em consonância com as boas práticas, (iii) a extensão e melhoria do e-SISTAFE, ao nível das capacidades em TIC e a finalização da descentralização. Em agosto 2019, pelo decreto ministerial nº 67/2019, ao Centro de Desenvolvimento de Sistemas de Informação de Finanças (CEDSIF) foi atribuído a competência de prover serviços de modernização e de sistemas de informação e de gestão de finanças públicas e complementares, a todos os órgãos e instituições do Estado, incluindo as autarquias locais e os órgãos de governação descentralizada.

Finalização da descentralização. A base legal dos governos subnacionais, incluindo as autarquias locais e as Províncias, é (i) a lei nº 2/97 que cria o quadro jurídico-legal para a implantação das autarquias locais, posteriormente alterada pela lei nº 6/2018; (ii) a lei nº 1/2008 que define o regime financeiro, orçamental e patrimonial das autarquias locais e o sistema tributário autárquico; (iii) a lei nº 4/2019 sobre a governação descentralizada provincial; e (iv) a lei nº 5/2019 sobre a tutela do Estado sobre os órgãos de governação descentralizada provincial (províncias) e das autarquias locais (municípios e povoações), conforme o artigo 13º da lei nº 1/2008,. Em fevereiro de 2019, iniciou-se a primeira fase-piloto do Sistema de Gestão Autárquico (SGA) em 3 (três) Municípios, na Componente e-SISTAFE Autárquico, desenvolvido pelo CEDSIF. O SGA tem como principal objectivo desenvolver e implementar um sistema integrado de gestão autárquica, que contemple as componentes de gestão financeira, urbanística, ambiental e outros serviços municipais. Em 2020, o e-SISTAFE Autárquico seria expandido gradualmente para, pelo menos, 10 Municípios, em função da disponibilidade de recursos e do grau de preparação de cada Município.

Mais detalhes sobre as reformas em curso ou concluídas, o ponto de situação em relação à nova proposta da lei do SISTAFE, o alcance dos resultados em relação aos 7 objectivos estratégicos do PEPF do Governo, as autarquias locais, províncias e distritos e à extensão e melhoria do SISTAFE e do e-SISTAFE encontram-se detalhados na Secção 5.